“存量PPP項目”發展的制約因素與化解思路

賈康 原創 | 2019-06-21 11:33 | 收藏 | 投票 編輯推薦
關鍵字:財政 資產 PPP 

  存量PPP項目發展面臨的問題,主要原因在于與存量PPP項目管理相關的制度規定不明,流程銜接不暢,由此帶來的交易成本的增加若大于盤活存量資產帶來的收益,將增加存量PPP項目“夭折”的概率。

  運用PPP模式盤活存量資產,是落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)等政策要求的重要舉措,對我國經濟發展具有非常重要的現實意義。國家多次發文部署相關工作,但由于相關政策和制度安排在銜接和配套方面存在不足,存量PPP項目的實踐效果往往不佳,這就亟需厘清現行規定,探究原因,以求攻克關鍵問題,完善配套政策,培育實踐創新機制。

  一、存量PPP項目的重要意義及發展現狀

  運用PPP模式盤活存量資產可提高閑置國有固定資產的利用效率,有利于加快補齊基礎設施和公共服務短板。具體而言:一是提高存量資產的利用和運營效率。改革開放以來,經過長期建設投資,我國在能源、交通運輸、市政工程、生態環保等方面形成大量存量資產,運用PPP模式加大資產盤活力度、形成良性投資循環,引入社會資本的市場化運作模式,改變公建公營中效率低下、產出較低的局面,同時節約政府的資源和人力投入,實現多方共贏。二是化解地方政府存量債務。對于本身無債務的存量資產,經盤活后政府可依資產產權價值從社會資本方處得到轉讓收入,增加政府償債來源;對于本身有債務的存量資產,政府轉讓資產產權得到的轉讓收入可用于償還項目工程款或借債等歷史欠賬。三是有利于推進混合所有制改革。PPP模式作為公私合作的市場載體,與混合所有制改革的機理和目的具有一致性,將資產邊界清晰、適宜市場化提供的存量資產釋放出來,可有效動員市場力量參與公共事業發展。

  綜合資產屬性和規范管理的要求,可用PPP模式盤活的存量資產應滿足以下條件:一是資產條件成熟,物理邊界和管理邊界便于劃分,資產權屬清晰,不存在法律法規禁止或限制交易的情形;二是經營性較強,具有較高市場價值,便于項目融資。可鼓勵供水、供熱、供冷、污水處理、垃圾處理、收費公路及停車場等符合上述條件的存量資產通過PPP模式盤活、利用;市政道路及水環境綜合治理等經營性弱的領域,出于實現公共服務提質增效、推進體制機制變革的目的,在規模可控的前提下亦可嘗試。

  根據全國PPP綜合信息平臺統計,截至2018年11月底,存量項目(包括存量+新建、存量兩類)入儲備清單項目為450個,總投資約0.35萬億;入管理庫項目數量為1,048個,總投資為1.07萬億,在入庫項目數量、總投資分別占比12.2%、8.3%。已落地項目549個,總投資約5,507億元,落地率52.4%;已開工項目249個,總投資約2,310億元,開工率45.4%[1]。

  從行業分布看,項目數量前三位的一級行業為市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護,其中市政行業存量項目占據存量PPP市場的半壁江山;分布投資額前三位的一級行業為市政工程、交通運輸和旅游,三個領域投資額合計占存量PPP項目總投資的70%以上。從項目回報機制看,政府付費類項目、可行性缺口補助類項目和使用者付費類項目的項目個數分別占存量PPP項目個數的10%、56%和34%。

  存量PPP項目發展前景廣闊,主要由于以下原因:第一,政策利好信號不斷釋放獲得發展新機遇。2019年政府工作報告中明確指出,“落實民間投資支持政策,有序推進政府和社會資本合作”,為市場預期注入一針強心劑。《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號)、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)等政策的陸續發布,以及市場對PPP條例的未來預期,均顯示了PPP在補基礎社會短板、增加公共服務供給方面被予以的重視,存量PPP項目也會因此迎來發展的新高潮。第二,滿足規范政府購買服務行為后的項目承接發展需求。《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)發布以后,運用政府購買服務模式進行的基礎設施建設都面臨轉型,形成的相關資產除了政府自營方式外,也需要通過PPP模式引入運營方,由此形成存量PPP項目的來源之一。第三,解決專項債形成資產的后期運營問題。根據財政部數據,截至2019年1月,全國專項債余額已達到75,467億元[2];根據2019年政府工作報告,2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元。專項債形成的公益性基礎設施的運營管理市場,將會成為未來存量PPP市場的重要組成部分。

  二、存量PPP項目產權交易的實踐

  PPP模式通過產權交易盤活存量資產。產權是指一定經濟主體依法對特定經濟客體(資產)享有的所有、使用、收益、處分的權利,是財產所有權有關的各項權能的總和。根據《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)規定,存量PPP項目的產權轉讓僅涉及資產所有權,即政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司,并根據社會資本的職責和收益獲取方式分為ROT(改建-運營-移交)、TOT(轉讓-運營-移交)、O&M(委托運營)和MC(管理合同)等類型。實踐中,政府和社會資本對于存量資產產權的交易形式進一步拓展為轉讓所有權、經營權及股權三種方式。

  (一)轉讓資產所有權

  因所有權是產權的根本權利,經營權附著于所有權,政府轉讓資產所有權則意味著與資產相關的全部權利行使主體由政府變為社會資本或項目公司,評估所有權價值原則上不低于資產賬面凈值,以防出現國有資產流失,政府因此獲得一筆轉讓收入,納入一般公共預算的“其他收入”中。如,徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目,社會資本需購買資產所有權,可以收費權進行質押融資,在實施機構同意的情況下可抵押項目公司名下資產與設備。實踐中也出現部分轉讓所有權、部分轉讓經營權的案例。如,安徽蒙城城鄉一體化清掃收運項目,政府將清掃車輛等流動性強、使用壽命短的資產所有權轉讓給社會資本,而垃圾處理場等流動性差、使用壽命長的資產轉讓經營權。

  但在實踐中,轉讓資產所有權會產生以下問題:一是根據《物權法》第一百四十七條規定,建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的,該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。因此存量資產所有權轉讓與其所附著的土地使用權轉讓具有一致性,若社會資本取得資產存量資產所有權,會引致土地使用權的轉讓行為,增加實操難度。二是資產所有權轉讓行為會帶來契稅、增值稅等應稅行為,而且在TOT等模式下,所有權轉讓會發生兩次應稅行為,第一次是合作期初從政府轉向社會資本,第二次是合作期末從社會資本轉向政府,大大增加稅費成本。三是與之相關的不動產登記等手續也會增加交易成本。因而,實操中逐步形成轉讓資產經營權的方式,以節約資源、提高效率。

  (二)轉讓資產經營權

  政府將存量資產的經營權有償轉讓給社會資本或項目公司,在項目合作期內仍保留資產所有權,會規避稅費、手續等問題,是一種很好的實踐探索。如,張家口市橋西區集中供熱項目以存量資產經營權作為交易標的。但對于經營權可產生兩種理解:一是轉讓不動產的使用權,從產權角度理解,使用權與所有權均屬于產權轉移行為,政府通過轉讓使用權取得的收入可參照所有權處理方式,計入一般公共預算的“其他收入”,評估經營權價值的主要依據是存量資產賬面凈值。二是政府對社會資本公共事業經營權的授予,同時也授予了社會資本基于存量資產經營權的收益權,此時應以項目未來現金流的現值作為經營權的評估依據,按此筆收入的性質,政府取得的經營權轉讓收入應計入政府性基金預算。由于目前沒有政策對“經營權”進行定義,在實踐中,這一問題并未達成共識。

  (三)轉讓資產股權

  通行做法是,政府以擬轉讓的存量資產標的為基礎成立項目法人,把項目法人的股權轉讓給社會資本或項目公司,即以股權轉讓之名行資產(所有權)轉讓之實。這種情況下,政府行使的是國有股權持有人的權益轉讓權利,取得的收入計入國有資本經營預算。

  上述方式中前兩種運用較多,采用轉讓所有權方式從物權法關系看,法律關系與合作范圍清晰,方便資產估值定價和項目融資;采用轉讓經營權方式符合PPP項目的公共或準公共屬性對資產的要求,可簡化手續,降低稅費負擔。因此,應根據項目內容、資產屬性、交易費用等方面綜合考慮交易方式,做出對實現各方利益最大化的最優安排。

  三、存量PPP市場面臨的主要問題

  從實踐中看,存量PPP項目發展面臨的問題,主要原因在于與存量PPP項目管理相關的制度規定不明,流程銜接不暢,由此帶來的交易成本的增加若大于盤活存量資產帶來的收益,將增加存量PPP項目“夭折”的概率,具體問題出現在產權交易、財稅管理、收入使用及資本市場發展等環節。

  (一)進場交易和資產評估的相關政策有待細化

  在進場交易方面,根據《地方行政單位國有資產處置管理暫行辦法》(財行[2014]228號)、《事業單位國有資產管理暫行辦法》(財政部第36號令)、《中華人民共和國企業國有資產法》(中華人民共和國主席令第5號)等政策規定,處置國有資產涉及產權轉移或核銷行為的,應通過拍賣、公開招標等市場競價方式公開處置。對存量PPP項目而言,若政府轉讓資產所有權,應在依法設立的產權交易機構公開進行;若轉讓經營權,大部分項目由于以下原因未進場交易:存量資產經營權的有償轉讓行為發生在政府通過競爭方式公開采購社會資本之后,本質是對中選社會資本經營權的授予,與進場交易以達到公平競爭的目的一致,主體相同,若再次進場交易,會導致成本增加。但此方面存在一定爭議,部分機構等認為,經營權是交易資產產權的重要組成部分,是一種“產權轉移”行為,若嚴格執行政策,轉讓經營權應進場交易。

  在資產評估方面,《國有資產評估管理辦法》(國務院第91號令)規定,國有資產占有單位在資產拍賣、轉讓等行為時應委托具有評估資質的機構進行資產評估,評估價值決定轉讓收入。目前,政策中規定的資產評估方法,如收益現值法、重置成本法、現行市價法等,主要用于評估資產所有權,基于“避免國有資產流失”的原則,評估價值一般不低于資產賬面凈值,且即便由于前期手續不完備導致轉讓資產所有權出現困難,也可以通過轉讓經營權或股權的方式實現存量資產標的的產權轉讓行為。但隨之而來的關鍵問題在于:一是評估資產經營權或股權的方法尚不完善,而國內很少有不依靠財政補貼實現現金流自平衡的項目資產,若僅依靠預測的使用者付費現金流評估資產價值,則難以反映存量資產的真實價值,可能造成國有資產價值低估進而流失的問題,削減了轉讓經營權的公允基礎。二是若將政府補助作為項目經營收入來源之一而計入經營權評估的基礎數據,會帶來是以政府補貼評估值為基準代入值評估經營權價值更合理,還是以經營權價值為基準計算政府補貼值更合理的問題,評估方法有待進一步完善。

  (二)存量資產產權轉讓收入的歸屬及管理存在難點

  產權主體將直接影響存量資產轉讓收入的歸屬及使用,轉讓收入進入哪本預算管理因獲取主體不同而不同:

  一般情況下,政府和平臺對于資產產權認定和收入歸屬不會發生爭議,但實踐中存在部分“財政實際投資,平臺名義所有”的情況。在此情況下,若產權名義歸平臺所有且政府同意平臺獲得轉讓收入時,政府和平臺的財務報表平衡,體現為平臺財務報表“資產減少、收入增加”,政府的綜合財務報表無資產和收入增減;此時收入按照轉讓產權的性質(所有權、經營權或股權)進入相應預算。國有資本經營預算一般以政府資本金出資的形式投資PPP項目(此情況存在于國有企業作為政府出資代表,以自有資金參與SPV的股權投資時),政府性基金預算主要用于支持項目的建設性支出[3],一般公共預算可用于包括股權支出、運營補貼支出、風險支出和配套支出等在內的所有支出。在預算管理“收支兩條線”下,國有資本經營預算和政府性基金預算對PPP項目的支持力度有限,雖然《預算法》規定,這兩本預算應加強與一般公共預算的銜接,但并不能保證調入資金可專項用于支持PPP發展。

  若產權名義歸平臺但轉讓收入最終上繳地方財政,體現為政府綜合財務報表上收入增加,平臺報表上資產減少,可引發的問題是:政府的綜合財務報表與預算表無法完全勾稽,實踐中部分政府因此原因將收入轉至其所屬事業單位代管,存在審計風險。

  (三)存量資產產權轉讓收入難以專項支持PPP發展

  根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)規定,縣級(及)以上本級政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%,在市縣一級財政承受能力空間有限的情況下,運用存量資產轉讓收入支持專項PPP發展難以落于實踐:

  第一,將轉讓收入完全用于抵扣本項目的財政支出或引發財政風險。抵扣理論上有三種方式,一是在測算項目全生命周期財政支出責任時一次性抵扣轉讓收入,以此為基數測算每年的財政支出責任,同時由于在發生交易的時點抵扣,無需考慮折現率;二是在不考慮折現的情況下,將支出年度內的財政支出責任順次抵扣,直至將與存量資產等額的財政支出責任抵扣完畢為止,在抵扣期的財政支出責任測算數為零;三是分到運營期進行年度抵扣,將折現后的金額作為抵扣依據,使得每年折現后抵扣的金額之和等于存量資產的評估價值。其風險在于,在預算“收支兩條線”管理下,收入納入預算后于當期財政年度統籌使用,但在PPP項目進入運營期后,財政實際支出責任大于抵扣后測算的支出責任,若財政難以支付這部分“缺口”,可能引發政府債務風險。

  第二,將轉讓收入用于支持本級PPP項目實踐難度大。可探討利用本級的資產轉讓收入建立“PPP財政專戶”,統籌用于支持本級PPP項目。執行難度在于設置財政專戶不符合當前深化預算管理制度改革的要求。根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)的要求,全面清理整頓財政專戶,各地一律不得新設專項支出財政專戶,除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外,其余專戶在2年內逐步取消;要建立結轉結余資金定期清理機制[4]。PPP項目的財政支出責任體現在全生命周期,即便設立了財政專戶,盤活存量資產取得的收入若無法在規定時間內支出,會作為“結轉結余財政資金”被定期清理。

  (四)當前稅收制度安排不利于存量PPP項目的實施

  第一,PPP項目稅收制度整體環境不明朗、不到位。一是規定不成體系。PPP相關稅收政策散見于多項稅法、實施細則和財政部門政策性文件,針對性弱,未形成從運營到移交階段的全生命周期稅收管理體系。二是稅收優惠力度小。一方面覆蓋領域窄,目前已出臺的稅收優惠政策集中于公共基礎設施、節能環保領域,且標準較高,不適用于廣泛應用PPP模式的市政工程、交通運輸和民生領域項目,形成對不同領域、投資管理層級的PPP項目企業的稅收激勵不公平;對項目投融資和移交階段的優惠支持力度小,未達國際水平。另一方面,優惠期限不匹配。PPP項目合作周期原則上不低于10年,實踐中以20-30年居多,且營利不暴利,在運營過程中需面臨諸多影響收益水平的風險因素,這種長生命周期管理與目前稅收優惠中存在的“三免三減半”、稅收抵扣與減免等短期手段形成時間差,優惠效果被打折扣。

  第二,存量項目的稅負成本高,推進難度更大。一是在“營改增”背景下,社會資本難以取得用于形成增值稅抵扣項的進項稅專用發票,稅負遠高于同時期新建項目。二是存量項目環節較多,在資產權利由政府轉讓至社會資本時,若轉讓資產所有權,則需繳納增值稅、土地增值稅、印花稅、契稅、所得稅及相應附加等稅費成本;若轉讓資產經營權,則面臨增值稅、房產稅、印花稅、所得稅及相應附加等稅費成本。在項目運營期,項目公司主要繳納所得稅和增值稅。在項目移交期,要產生流轉稅、所得稅和契稅等成本。實踐中,很多存量項目因稅負成本過高而難以推行。三是政府缺乏推行存量PPP項目的激勵。對于政府付費或可行性缺口補助的項目,項目公司的主要收入來源是財政補貼,在逐利動機下,社會資本關注稅后收益率水平,會將稅負成本轉嫁給政府,通過爭取更多財政補貼進行彌補,降低地方政府推行存量PPP項目的積極性。

  (五)PPP資本市場建設相對滯后

  一是存量PPP項目資本市場空間有限。截至2018年11月底,存量PPP項目的落地投資額約5,507億元,約占管理庫落地投資額的8%[5],構成存量PPP項目一級資本(發行)市場基礎,若一級市場發展緩慢,二級(流通)市場的發展空間將較為有限。

  二是存量PPP項目基礎資產現存問題抑制資本市場活力。存量PPP項目形成的基礎資產需面對我國PPP模式發展的共性問題:市場競爭激烈,部分企業為中標不計成本、惡性低價競爭拉低市場平均回報水平,影響投資人興趣;資管新規要求加強對期限錯配的流動性風險管理,使得部分中短期投資者對生命周期較長的PPP項目資產投資望而卻步,中長期機構投資者受2017年下半年以來的“清庫”等舉措影響,也持觀望態度,影響了一級發行市場的活躍程度。此外,地方政府不希望看到項目中標方、尤其是牽頭方社會資本轉讓股權,擔心項目公司股權頻頻流轉影響項目運作的穩定性,在國內PPP法律制度建設尚在完善期的背景下,這一風險加劇,會影響二級流通市場的發展。

  三是資本市場交易規則和產品設計仍在探索階段。相比產品設計,交易規則的建立與完善更加重要,要讓資本市場成為提高資產流動性、增加回報率、提升項目價值的平臺而非社會資本退出渠道,需要做到講原則、講誠信、依合同辦事。目前,上交所、深交所、天金所等仍在探索建立PPP資本市場交易規則,銀行間市場交易商協會、私募產品報價與服務系統等平臺仍處在發展萌芽期,相關的ABS、ABN等產品尚未成熟推廣,影響資本市場的探索實踐。

  此外,與存量項目相關的人員安置問題、債務清理等問題,也會在不同程度上給項目實施方造成困擾,給存量項目的實施增加不確定性。

  四、推動存量PPP項目健康發展的思路與建議

  針對實踐過程中暴露上述問題及成因,可看出優化存量PPP項目的制度環境,增加市場主體實施、改進交易環節的主動性,是推動存量PPP項目高質量發展的關鍵,因此本文重點提出在以下領域開展改革和創新,以營造存量PPP市場健康有序發展的制度和市場環境。

  (一)推動專項政策落地,降低項目實施的組織成本

  營造良好的制度環境,減少存量項目實施過程中的政策摩擦與重復,切實對市場形成可預期、可執行的指導,是推動存量PPP項目發展的前提和必要舉措。

  一是以減少存量國有資產流失、努力實現保質增值為目標,加強存量PPP項目與國有資產管理制度的銜接與合并優化。存量PPP項目中的交易標的大多為行政、事業單位或平臺所屬存量資產,屬于國有資產范疇,產權確認、資產評估、交易與轉讓應遵循國有資產管理精神和流程。要在PPP項目實施環節中鑲入國有資產管理環節,不流于形式主義,并將核心資料通過全國PPP綜合信息平臺等途徑予以及時、完整、準確披露,保證形式和實質均合規。針對資產經營權評估、產權進場交易等技術難點,借鑒國際產權評估的先進做法和經驗,在實踐中逐步完善。要充分利用招投標網、政府采購網、產權交易中心實現“三網合一”的平臺,探討形成PPP項目中社會資本采購與資產產權轉讓有機融合的路徑機制,在實現充分競爭的同時,精簡流程,提高效率。

  二是加強會計、稅收等專項政策的研究與落地,著力攻克存量PPP項目的實操難點。存量項目流程上較新建項目更為繁瑣,只有完善配套政策,行之有據,綜合效益凸顯,地方政府才有激勵推行。應理順存量項目涉及各主體之間的利益關系,加強會計核算,實現存量資產授予方(政府、事業單位或平臺公司)與被授予方(社會資本或項目公司),尤其是授予方內部會計信息的匹配和真實,通過會計管理真實反映資產產權的主體轉移和價值變動。要逐步優化PPP項目的整體納稅環境,聚焦存量項目的稅收處理問題,適時推出相關優惠政策。研究并推出覆蓋全生命周期的稅收政策,規范各主體納稅行為;適當提升稅收優惠力度,擴大優惠政策覆蓋面,推出項目在投融資活動和運營階段的優惠舉措,降低稅收負擔。

  (二)增強資本市場助力,提升存量項目附加值

  融資到位是項目落地的關鍵,形成再融資機制、項目資產、股權、債權的合理流轉以提升項目附加值,需要規范健全的交易機制、成熟活躍的交易平臺和標準多樣的金融產品。為此,需要增加資本市場對PPP模式的助力,通過更廣范圍的資源流轉與配置,促進項目實現融資管理與價值增值。

  一是加強一、二級市場的聯動建設與發展。推動存量PPP項目的健康發展、做大做強一級市場容量,是擴容并繁榮二級市場的基礎。伴隨2017年以來PPP項目的整頓規范與發展環境的逐步向好,PPP模式將會迎來高質量發展的新高潮,存量項目應抓好這一發展機遇,在國內大量實踐與國際良好經驗的基礎上,總結不足,優化管理,為資本市場發展提供良好資產基礎。在規范發展的同時,應注重市場各主體信用建設和公平公正的招投標管理,體現合理的項目收益水平,為一級發行和二級流通提供公允的交易基礎,增加對包括保險資金等各種長期投資者和機構投資者在內的吸引力。

  二是探索并設計有利于存量資產盤活、流動的產品與交易規則。目前我國遠未充分踐行項目融資機制,PPP市場的融資主要依靠銀行貸款,在股權融資受限和中長期投資人參與未成規模的情況下,應出臺過渡性的政策安排和產品,以加強對符合政策導向、服務于基礎設施補短板領域的項目的融資支撐。同時,為推動PPP資產形成標準化、規范化、規模化交易,一方面應探索建立統一的、專門的PPP資產入場交易機制,在保障項目運作平穩的前提下,建立區分建設方、運營方、財務投資人、金融機構等不同主體交易需求的交易規則,嚴格交易標準與條件,保障政府對產權交易的監督管理權;另一方面完善、創新金融產品,推動資產證券化(ABS)、不動產投資信托基金(REITs)等金融產品更好發力,提升PPP市場的流動性和附加值。

  (三)嘗試制度創新,利用好盤活存量所得收入

  通過盤活存量資產所得收入若能專項支持PPP項目發展,能緩解地方PPP項目產生的財政支出壓力,激發推廣存量PPP模式的動力。可借鑒地方對軌道交通項目專項資金的管理方法,研究建立市級基礎設施專項資金,所屬縣級可在市級專項資金中開設子專項資金,將本區域內與PPP項目有關的存量資產轉讓收入、政府項目分紅以及其他符合規定用途的上級補助、資源開發經營收益等納入基礎設施專項資金,統籌用于各級PPP項目的發展。

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